【摘要】新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠為基層應(yīng)急管理能力提升提供關(guān)鍵支撐，從根本上增強基層風險防控韌性。為此，既要立足實證風險數(shù)據(jù)建立動態(tài)問題清單，將跨域關(guān)聯(lián)風險轉(zhuǎn)化為可量化任務(wù)，又要通過基層參與挖掘真實需求，構(gòu)建四象限動態(tài)適配矩陣實現(xiàn)精準施策。唯有將問題導向與需求牽引有機結(jié)合，將新基建的技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層應(yīng)急管理的治理效能，才能有效提升基層應(yīng)急管理能力，筑牢守護人民安全的防線。

【關(guān)鍵詞】新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 基層應(yīng)急管理能力 韌性城市 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

推進數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于提升基層監(jiān)測預警、快速響應(yīng)等核心能力，從根本上增強基層風險防控韌性。然而，當前基層應(yīng)急數(shù)字化建設(shè)仍面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)。一方面，基層應(yīng)急數(shù)字系統(tǒng)技術(shù)接入難，導致基層應(yīng)急數(shù)字技術(shù)薄弱。應(yīng)急部門的數(shù)字化系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用未能有效延伸和下沉到基層。另一方面，基層應(yīng)急數(shù)字系統(tǒng)成本負擔較重，進一步制約基層應(yīng)急數(shù)字化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。一些基層單位考慮到高額的技術(shù)開發(fā)和后期運維成本，未能采購技術(shù)系統(tǒng)；即使采購，也會因后續(xù)運維資金不足，導致系統(tǒng)“用不起或用不好”。因此，當前亟需把握機遇，創(chuàng)新工作方法，將新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層應(yīng)急管理的治理效能。

新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)賦能基層應(yīng)急管理能力提升

2024年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見》，旨在打造承受適應(yīng)能力強、恢復速度快的韌性城市，增強城市風險防控和治理能力。其部署的十一項重點任務(wù)，涵蓋智能化市政基礎(chǔ)設(shè)施、智慧住區(qū)與社區(qū)韌性、數(shù)據(jù)共享與指揮協(xié)同等關(guān)鍵領(lǐng)域，為通過新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升基層應(yīng)急管理能力提供了系統(tǒng)化實施方案。在此之前，2024年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步提升基層應(yīng)急管理能力的意見》，從提升基層應(yīng)急管理組織指揮能力、提高基層安全風險防范能力、增強基層應(yīng)急救援隊伍實戰(zhàn)能力、提升基層應(yīng)急處置能力和強化基層應(yīng)急管理支撐保障能力五個方面提出基層應(yīng)急管理能力的提升路徑。

智能化市政基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用，直接提升基層監(jiān)測預警能力。城市生命線工程要求新建市政基礎(chǔ)設(shè)施同步部署物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備，老舊設(shè)施則分步實施智能化改造，實現(xiàn)對供水、排水、燃氣等管網(wǎng)的實時監(jiān)測與大數(shù)據(jù)分析，提升基層對管網(wǎng)泄漏、內(nèi)澇等風險的早期預警能力。構(gòu)建地下管網(wǎng)“一張圖”可視化三維管控平臺，整合規(guī)劃、建設(shè)與運維數(shù)據(jù)，可幫助基層快速定位管線故障點，支持應(yīng)急搶修決策的高效開展。

智慧住區(qū)建設(shè)與社區(qū)韌性提升，共同強化基層應(yīng)急“最后一公里”的能力。通過完整的社區(qū)數(shù)字化改造，支持住區(qū)公共設(shè)施的智能化升級，提升安全防范、監(jiān)測預警及應(yīng)急處置三大能力，如對電動自行車充電設(shè)施隱患的智能監(jiān)測。建設(shè)社區(qū)應(yīng)急避難場所、物資儲備點等嵌入式服務(wù)設(shè)施，確保“平急兩用”，增強基層應(yīng)急管理的支撐保障能力。數(shù)字家庭安全監(jiān)測，通過智能家居實現(xiàn)對用電、用氣、用水異常行為的實時監(jiān)控，并將數(shù)據(jù)接入社區(qū)平臺，拓展基層風險感知的末梢觸角。

數(shù)據(jù)共享與指揮協(xié)同機制，顯著提升基層應(yīng)急響應(yīng)速度。城市信息模型（CIM）平臺整合建筑物及基礎(chǔ)設(shè)施的三維數(shù)據(jù)，支持基層開展災(zāi)害模擬與推演。構(gòu)建國家、省、市三級的城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺，實現(xiàn)與應(yīng)急管理等部門的數(shù)據(jù)共享，可以使整個城市運行情況得到系統(tǒng)全面的動態(tài)監(jiān)測，進一步提升基層應(yīng)急管理組織指揮能力、安全風險防范能力與應(yīng)急處置能力。

不容忽視的是，推進新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也需要避免陷入技術(shù)“懸浮”、技術(shù)“空轉(zhuǎn)”等問題。根據(jù)課題組對城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的長期調(diào)研追蹤，自上而下推進新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是在應(yīng)用場景建設(shè)過程中，個別地方容易在建設(shè)時追求“高大上”技術(shù)裝備，基層實際或用戶需求常常難以被充分考慮，導致技術(shù)應(yīng)用難以釋放為治理效能，形成技術(shù)“盆景”；部分系統(tǒng)因標準化程度較高或操作流程較復雜，使用者在數(shù)字技能掌握和培訓資源獲取方面存在一定局限，影響系統(tǒng)效能的充分發(fā)揮，出現(xiàn)技術(shù)“空轉(zhuǎn)”。因此，需要尋找更有效的方法予以支撐。

以新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升基層應(yīng)急管理能力的核心方法

問題導向與需求牽引：新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵維度。問題導向是指以客觀存在的風險隱患和治理短板為出發(fā)點，通過技術(shù)、制度等手段針對性地破解矛盾，其聚焦客觀事件處理，本質(zhì)是“對癥下藥”。問題導向中的“問題”具有三個關(guān)鍵特征。問題診斷的實證性，即所要破解的問題必須根植于可觀測、可驗證的客觀事實或事件，要求建立“用數(shù)據(jù)說話”的決策流程。問題處置的優(yōu)先級，即依據(jù)風險等級、發(fā)生概率、影響范圍及處置緊迫性進行科學排序。問題儲備的動態(tài)性，即問題庫是否持續(xù)更新，包括及時納入新發(fā)風險、迭代已解決問題并修正誤判問題等。

界定問題是否清晰或模糊的標準包括三項原則。客觀存在性，即問題是否顯現(xiàn)，可通過事件統(tǒng)計或風險評估量化驗證?？缬蜿P(guān)聯(lián)性，即問題邊界是否明確，模糊問題往往涉及跨部門、跨領(lǐng)域的復雜關(guān)聯(lián)，如充電樁隱患可能涉及電路老化、物業(yè)管理等多系統(tǒng)問題，易導致責任糾紛與主體難以整合。因果復雜性，即問題的原因是否清晰，主要取決于問題產(chǎn)生的因果機制和鏈條的識別。“問題導向”聚焦客觀事件處理，強調(diào)將風險轉(zhuǎn)化為可量化、可定責、可溯因的具體問題。

需求牽引是指以治理主體和服務(wù)對象的具體訴求為技術(shù)研發(fā)和資源配置的“指南針”，強調(diào)“用得上、用得好”。其中，需求主體是終端用戶體驗者，既包括社區(qū)工作者、一線應(yīng)急隊員等基層執(zhí)行者，也涉及居民等直接受益群體。需求的明晰與否決定了新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能否真正解決各主體痛點、創(chuàng)造價值。

識別需求是否明晰或模糊可運用三項標準。需求具有隱蔽性，用戶表面訴求背后涉及多重考量因素，有時可能無法完全理解或清晰表達自身的真實需求。需求具有多樣性，不同主體的訴求差異顯著，需要尋求共識或?qū)ふ移胶夥桨浮Ｐ枨缶哂星榫骋蕾囆?，同一場景在不同空間范疇中的需求可能變化，同一主體在不同場景下需求也不一致。缺乏數(shù)據(jù)支撐、依賴主觀判斷、用戶代表性不足都將引起需求識別偏差，使得技術(shù)應(yīng)用偏離實際方向，造成資源浪費。

四象限矩陣：在新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中需分類施策。以“問題是否清晰”與“需求是否清晰”為兩個核心維度，可構(gòu)建四象限動態(tài)適配矩陣（見圖1），為不同應(yīng)急場景的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與開發(fā)，提供差異化策略工具箱，確保新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基層應(yīng)急管理能力提升精準對接。

第一象限：問題清晰+需求清晰——技術(shù)移植。當問題邊界清晰且需求清晰時，應(yīng)采取“技術(shù)移植”的策略，通過針對性技術(shù)系統(tǒng)建設(shè)快速實現(xiàn)治理目標。例如，在高層火災(zāi)預警場景中，住建部門可基于安全標準部署高精度傳感器，應(yīng)急部門在協(xié)同機制明確的基礎(chǔ)上，也可直接進行技術(shù)移植，同步建設(shè)報警聯(lián)動系統(tǒng)，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)與應(yīng)急響應(yīng)有效銜接。此類場景的優(yōu)勢在于技術(shù)路徑清晰、責任主體明確，既能避免重復投入造成的資源浪費，又能通過標準化建設(shè)降低運維成本，從而避免資源錯配。

第二象限：問題模糊+需求清晰——溯因推理。當需求清晰但問題邊界模糊時，可通過“需求倒逼風險識別”的思路，采取“溯因推理”的策略，厘清風險生成背后的因果關(guān)系。例如，針對居民電動車充電需求與社區(qū)充電設(shè)施不足的矛盾，要防范“飛線充電”“入戶充電”等行為可能引發(fā)的火災(zāi)隱患。建議由應(yīng)急、住建等部門聯(lián)合開展風險評估，通過增加電梯阻車系統(tǒng)、智能充電設(shè)施等，系統(tǒng)解決充電安全問題。此策略以需求為導向，通過逆向推演確保技術(shù)系統(tǒng)既回應(yīng)基層訴求，又有效防范潛在風險。

第三象限：問題模糊+需求模糊——模擬實驗。對于問題與需求均不明確的復雜場景，需通過虛擬仿真模擬乃至社會實驗探索最優(yōu)解。例如，在智慧社區(qū)綜合應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)中，可運用數(shù)字孿生技術(shù)模擬災(zāi)害場景，組織相關(guān)部門和居民共同參與演練，發(fā)現(xiàn)并解決關(guān)鍵問題。基于模擬結(jié)果，選擇代表性社區(qū)開展小規(guī)模試點，根據(jù)實際效果優(yōu)化方案后逐步推廣。此策略通過低成本試錯降低決策風險，同時借助多方主體參與增強方案的包容性與可行性。

第四象限：問題清晰+需求模糊——原型測試。對于問題邊界清晰但需求尚不清晰的場景，需通過“原型測試”方法，開發(fā)出“最小可行方案（MVP）”進行試點驗證，逐步挖掘潛在需求。例如，針對地下空間內(nèi)澇問題，可優(yōu)先建設(shè)水位監(jiān)測系統(tǒng)，同步開展用戶調(diào)研，通過在試點社區(qū)部署輕量級監(jiān)測設(shè)備與預警終端，收集居民和基層人員對預警通知、疏散指引等功能的實際反饋，基于試點數(shù)據(jù)，進一步優(yōu)化技術(shù)系統(tǒng)功能（如增加疏散路線導航模塊），再逐步擴大應(yīng)用范圍。此法通過“試點先行、逐步完善”的方式，將模糊需求轉(zhuǎn)化為可落地的技術(shù)路徑，能夠有效避免因需求識別偏差導致的資源浪費與技術(shù)“懸浮”。

四象限動態(tài)適配：新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善的治理工具。隨著技術(shù)迭代與基層需求變化，某一場景可能從“問題模糊+需求模糊”逐步演進為“問題清晰+需求清晰”，可以靈活調(diào)整策略，通過四象限動態(tài)適配矩陣實現(xiàn)分類施策。四象限動態(tài)適配模型需貫穿新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全生命周期，形成“識別—定位—執(zhí)行—反饋”的閉環(huán)機制。通過系統(tǒng)性問題識別與需求分析，構(gòu)建問題清單與需求分析報告，明確風險場景邊界及多方主體的真實訴求。依據(jù)問題和需求的清晰程度，精準定位場景類型，并選擇合適的技術(shù)建設(shè)策略。在具體執(zhí)行中，檢驗技術(shù)系統(tǒng)的有效性，以及治理流程的適配程度。通過常態(tài)化反饋機制收集基層使用體驗，重點評估系統(tǒng)建設(shè)是否實現(xiàn)“減負”與“增能”的雙重目標，基于評估結(jié)果動態(tài)優(yōu)化技術(shù)方案與治理流程，形成“建—用—評—改”的良性循環(huán)。

以新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升基層應(yīng)急管理能力的推進路徑

強化政策統(tǒng)籌，構(gòu)建跨部門協(xié)同推進機制。從執(zhí)行層面看，新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基層應(yīng)急管理能力的銜接與結(jié)合具有雙向賦能效應(yīng)?；鶎討?yīng)急管理需通過新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在降低建設(shè)成本的同時，注重部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免重復建設(shè)和資源浪費。新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進可依托基層應(yīng)急管理的實際需求，實現(xiàn)精準落地，有效避免技術(shù)“懸浮”、技術(shù)“空轉(zhuǎn)”等問題。建立跨部門協(xié)同機制，針對基層應(yīng)急管理能力提升，整合新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與應(yīng)急管理能力提升的行動舉措，在制定規(guī)劃、審批項目時，將問題導向和需求牽引作為根本原則，納入審批與驗收標準。建立“新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)—應(yīng)急能力”聯(lián)合項目庫，要求申報項目提交“問題—需求”適配性評估報告。

完善方法支撐，強化問題導向與需求牽引。在問題導向方面，整合災(zāi)害普查數(shù)據(jù)、12345熱線數(shù)據(jù)、歷史事件復盤等多數(shù)據(jù)源，系統(tǒng)梳理基層應(yīng)急管理中的核心問題，建立動態(tài)更新的問題清單機制，不斷提升基層風險與應(yīng)急問題的清晰度。在此基礎(chǔ)上，將問題清單深度嵌入新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目規(guī)劃、技術(shù)選型與實施評估全過程，確保新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)聚焦真實痛點。在需求牽引方面，在場景開發(fā)和完善過程中引入基層參與思路，通過“群眾點單”“基層試用”等方式，進行需求共創(chuàng)與設(shè)計，確保新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目貼近實際需求?？刹扇?ldquo;需求調(diào)研—需求分析—需求論證”的流程設(shè)計。通過座談、問卷等方式收集基層人員、居民等主體的訴求；通過利益相關(guān)者協(xié)商議事等機制，挖掘本質(zhì)需求；結(jié)合專家、基層代表與技術(shù)團隊的聯(lián)合評估，對需求進行價值排序與可行性分析，通過結(jié)構(gòu)化議事規(guī)則形成決策共識。

深化研究應(yīng)用，推進實踐示范和指南開發(fā)。堅持“問題在哪里，需求是什么，技術(shù)怎么配”的原則至關(guān)重要。問題導向確保資源精準投向基層應(yīng)急管理的真實痛點；需求牽引則成為技術(shù)應(yīng)用的“指南針”，保證方案切實符合基層使用實際。深化四象限分類施策與動態(tài)適配策略工具箱及典型案例的研究與開發(fā)。建議以四象限方法論為指引，選擇若干基礎(chǔ)較好的城市作為試點，搭建一批示范性應(yīng)用場景，深入分析和總結(jié)試點實踐經(jīng)驗，制定《新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)賦能基層應(yīng)急管理能力建設(shè)指南》，形成可復制、可推廣的操作方案。

唯有將問題導向與需求牽引有機結(jié)合，將新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層應(yīng)急管理的治理效能，才能有效提升基層應(yīng)急管理能力，筑牢守護人民安全的防線。

【注：本文系國家社會科學基金重大項目“特大城市社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機制與優(yōu)化路徑研究”(項目編號：21&ZD162)階段性成果】

責編/靳佳 美編/王夢雅

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