湖南省岳陽市認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在考察岳陽時(shí)的重要講話精神，把思想偉力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，將理論與實(shí)踐有機(jī)“雙結(jié)合”，切實(shí)推動(dòng)黨的理論成果向?qū)嶋H工作成果轉(zhuǎn)化，不懈探索把“一切資源都有可能變成資產(chǎn)，一切資產(chǎn)都有可能變成資本，一切資本都有可能用于穩(wěn)增長、防風(fēng)險(xiǎn)、保民生”（以下把國有資源、資產(chǎn)和資本簡稱“三資”）的改革路徑，探索出了綠水青山轉(zhuǎn)換成金山銀山的機(jī)制，近年來在全市范圍內(nèi)全面開展資源、資產(chǎn)、資本的“三資”管理和經(jīng)營改革，呈現(xiàn)出了站位高、頂層設(shè)計(jì)好、推進(jìn)措施實(shí)、改革成效好的鮮明特征，為全省乃至全國提供了“岳陽智慧”“岳陽樣本”。為當(dāng)下加快地方財(cái)政由“土地財(cái)政”向“股權(quán)財(cái)政”“資產(chǎn)財(cái)政”轉(zhuǎn)型，為形成財(cái)源活水的良性循環(huán)提供了鮮活的樣板和模式。
一、岳陽市“三資”的改革探索
岳陽市在推動(dòng)“三資”運(yùn)作改革的過程中，始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，并將法治化推動(dòng)和制度化建設(shè)貫穿其中，積極開展各類探索、實(shí)踐工作。推動(dòng)出臺(tái)行政事業(yè)單位銀行賬戶資金管理、特許經(jīng)營管理、農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市、國企經(jīng)營投資、產(chǎn)業(yè)投資基金等“三資”管理、處置、運(yùn)作的制度性文件和容缺辦理、考核辦法、激勵(lì)措施等改革配套文件30多個(gè)。截至2023年上半年，岳陽當(dāng)?shù)?ldquo;三資”有效“激活”規(guī)模已突破八百億元，實(shí)現(xiàn)了對(duì)“三資”的有效利用，充實(shí)國庫資金近四百億元。實(shí)現(xiàn)了由“管控”向“賦能”“經(jīng)營”的轉(zhuǎn)變，逐步強(qiáng)化了國有“三資”的統(tǒng)籌管理，激活了資源資產(chǎn)資本的價(jià)值，賦能高質(zhì)量發(fā)展,有力推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)向善良治。
（一）活化各類資源，提升資源使用效能
首先，厘清家底，激活閑置、低效的兩類資金。重點(diǎn)清理和規(guī)范各行政事業(yè)單位銀行賬戶及資金管理，明確獨(dú)立核算單位可開設(shè)或保留銀行賬戶，全面清理撤銷實(shí)有資金賬戶，歸并賬戶資金。2022年以來，僅岳陽市本級(jí)就成功核銷行政事業(yè)單位銀行賬戶130多個(gè)，收回8.3億元的閑置資金，提高資金統(tǒng)籌使用效率和效益。同時(shí)，組織清理各級(jí)財(cái)政性存量資金、行政事業(yè)單位對(duì)外借款和欠繳的土地出讓金、水資源費(fèi)、城市建設(shè)配套費(fèi)等，回收資金超過70億元。
其次，重點(diǎn)針對(duì)三類主體（行政事業(yè)單位、國有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)）所持五類資產(chǎn)（實(shí)物、債、股、特許經(jīng)營及未來收益權(quán)）進(jìn)行二次盤活。對(duì)于一些具有可開發(fā)經(jīng)營空間的老舊資產(chǎn)、隱性資源資產(chǎn)，鼓勵(lì)通過策劃進(jìn)行再定位，通過改造再賦能，配套專業(yè)化運(yùn)營管理，探索委托管理、統(tǒng)一公開招租等經(jīng)營方式，形成資產(chǎn)可持續(xù)收益。如，岳陽市通過組建岳陽人才集團(tuán)，將原龍山游客服務(wù)中心改造成為岳陽人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園，引進(jìn)30多家人力資源企業(yè)入駐。這一舉措不僅為當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)者提供了更好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，也為人才的集聚和流動(dòng)提供了更廣闊的空間。此外，岳陽市在此次“三資”改革過程中特別注重特許經(jīng)營權(quán)的開發(fā)與利用。通過競爭性方式直接拍賣特許經(jīng)營權(quán)或選定特許經(jīng)營權(quán)項(xiàng)目投資人等方式，著力盤活存量資源資產(chǎn)。在資源資產(chǎn)的統(tǒng)籌運(yùn)作方面，明確統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一資源、統(tǒng)一管理的“三個(gè)統(tǒng)一”要求，最終通過盤存量、挖增量，清理和謀劃特許經(jīng)營權(quán)項(xiàng)目80多個(gè)，其中已實(shí)施或重新授權(quán)的特許經(jīng)營項(xiàng)目39個(gè)，特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)收益合同金額超過60億元。上述措施極大程度上幫助岳陽實(shí)現(xiàn)了對(duì)本地資源潛力的二次挖掘、開發(fā)，有效提高了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展水平與活力，為全市高質(zhì)量發(fā)展提質(zhì)增效。
把市域內(nèi)的六類重點(diǎn)資源按照“金、木、水、火、土、數(shù)”分類管理，“金”指礦山、砂石，“木”指林業(yè)、濕地、灘涂、碳匯等資源，“水”指岸線、港口、航道、水面、原水、漁業(yè)等資源，“火”指能源（包括新能源）、電力資源，“土”指土地資源,“數(shù)”指數(shù)字資源等。變無償為有償。出臺(tái)國有資源資產(chǎn)有償使用等相關(guān)機(jī)制，在創(chuàng)新特許經(jīng)營權(quán)使用模式上勤思考、做文章，實(shí)現(xiàn)了國有資源資產(chǎn)使用從“無償”變“有償”使用的質(zhì)突破，有效提高各類資源的經(jīng)營效益，促進(jìn)財(cái)政增收。變“低效”為“高效”使用的效能變革。啟動(dòng)自然資源、國有資產(chǎn)確權(quán)登記工作，強(qiáng)化各類資源的管理，歸集到行業(yè)主管部門，提高資源資產(chǎn)管理效益。
（二）創(chuàng)新資產(chǎn)管理模式，提高資產(chǎn)的財(cái)政效能
根據(jù)不同的資源狀況，采用“用、售、租、股、融”等多種模式進(jìn)行經(jīng)營。這里的“用”就是注重優(yōu)化資源資產(chǎn)配置，鼓勵(lì)能用則用、能用先用、有效高效利用，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)和滾動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展。比如：2023年，岳陽市本級(jí)對(duì)212家市級(jí)單位及下屬機(jī)構(gòu)資產(chǎn)權(quán)屬登記，整合辦公區(qū)16處，調(diào)劑安排辦公用房使用面積達(dá)3.2萬平方米。“售”就是按照不用則售的原則推行市場化處置，成熟一個(gè)，處置一個(gè)。僅2022年，岳陽全市行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置就形成上繳國庫收入25.5億元。針對(duì)合法合規(guī)，產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，債務(wù)關(guān)系明確，且有完備史料，但是客觀上缺乏運(yùn)營、管理能力，無法使資產(chǎn)的價(jià)值得到最大程度利用的國有資源資產(chǎn)，則主動(dòng)依托公共拍賣等方式實(shí)現(xiàn)資金回收，盤活資產(chǎn)。“租”就是對(duì)于短期內(nèi)難以出售變現(xiàn)的經(jīng)營性資產(chǎn)，實(shí)行委托管理或公開招租。“股”就是針對(duì)行政化的經(jīng)營性資產(chǎn)管理，能夠讓渡給市場的交由市場化運(yùn)營，能夠與國有企業(yè)主業(yè)相匹配的優(yōu)先讓渡給國有企業(yè)運(yùn)營，政府獲得股權(quán)收益。“融”就是鼓勵(lì)國有企業(yè)通過注入有效資產(chǎn)改善結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型發(fā)展；通過資產(chǎn)證券化等手段，促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域投資和融資方式的實(shí)踐型革新。去年以來，岳陽全市累計(jì)注實(shí)國有企業(yè)資產(chǎn)31.6億元。全市國有企業(yè)累計(jì)通過“三資”運(yùn)作爭取融資規(guī)模66億元。
（三）以“三變”促“三化”，推動(dòng)生態(tài)資源價(jià)值化
岳陽市在遵循“一切資源都有可能變成資產(chǎn)，一切資產(chǎn)都有可能變成資本，一切資本都有可能用于穩(wěn)增長、防風(fēng)險(xiǎn)、保民生”的“三變”基礎(chǔ)上，系統(tǒng)做好“資源資產(chǎn)化”“資產(chǎn)資本化”“資金杠桿化”的“三化”工作。
在資源資產(chǎn)化方面，岳陽市是一個(gè)擁有水、砂石、漁業(yè)、林業(yè)、岸線等豐富資源的城市。近年來，岳陽市積極探索創(chuàng)新，在碳達(dá)峰碳中和、生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)、數(shù)字資源利用、特許經(jīng)營有償使用等方面做了大量工作。為了將上述報(bào)表之外的“資源”轉(zhuǎn)變?yōu)閳?bào)表之內(nèi)的“資產(chǎn)”，岳陽全市截至2023年上半年共系統(tǒng)梳理“金木水火土數(shù)”等6類重點(diǎn)資源運(yùn)作項(xiàng)目290多個(gè)。這些項(xiàng)目涵蓋了該市包括水利、林業(yè)、漁業(yè)、旅游等在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域。借助統(tǒng)籌管理、確權(quán)授權(quán)、價(jià)值評(píng)估等方式，切實(shí)推動(dòng)了全市6類重點(diǎn)資源由實(shí)物形態(tài)向價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)化，將資源變資產(chǎn)：如，平江縣點(diǎn)“綠”成“金”，推行“十大示范工程”，在全省推出了首個(gè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算成果；汨羅市點(diǎn)“石”成“金”，凈礦出讓為中央、省、市凈增財(cái)政收入6.12億元；岳陽林紙點(diǎn)“碳”成“金”，為林地、濕地、農(nóng)田提供了碳匯開發(fā)解決方案。
在資產(chǎn)資本化方面，岳陽市大力推進(jìn)國有資源資產(chǎn)資本運(yùn)作深入發(fā)展，廣泛吸引社會(huì)資本投入到各類存量資產(chǎn)的盤活操作中來，不斷促進(jìn)本地資產(chǎn)的市場化和證券化。與此同時(shí)，積極鼓勵(lì)國有企業(yè)深化資產(chǎn)市場化融資，讓隱性無形的存量資產(chǎn)成為顯性有形的可用資本。積極探索供應(yīng)鏈ABS（資產(chǎn)證券化）、申報(bào)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、商業(yè)房地產(chǎn)抵押貸款支持證券（CMBS），推進(jìn)資產(chǎn)重組、公司兼并，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，做大做強(qiáng)。
在資金杠桿化方面，統(tǒng)籌“三資”運(yùn)作改革形成上繳國庫收入管理使用，部分充實(shí)融資擔(dān)保、風(fēng)補(bǔ)基金、轉(zhuǎn)貸基金、產(chǎn)業(yè)基金等“杠桿資金”，生動(dòng)詮釋了“秤砣雖小，四兩撥千斤”。通過制定發(fā)布系列鼓勵(lì)政策，大力支持社會(huì)資本參與國有資源資產(chǎn)盤活，同時(shí)對(duì)原始權(quán)益人發(fā)行的基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目給予獎(jiǎng)勵(lì)。支持ABS等市場化運(yùn)作，對(duì)發(fā)行成功并實(shí)施的項(xiàng)目給予獎(jiǎng)勵(lì)。截至2023年上半年，組建岳陽市財(cái)金集團(tuán)，打造“財(cái)政+金融”的聯(lián)動(dòng)格局，既發(fā)揮財(cái)政的杠桿作用，又發(fā)揮金融的催化作用，實(shí)現(xiàn)了四兩撥千斤的效果，促進(jìn)了本地重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。
在生態(tài)價(jià)值化方面，將生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換量化，支持君山區(qū)、平江縣統(tǒng)籌近年來濕地生態(tài)修復(fù)成果，通過近兩年清退歐美黑楊、水系生態(tài)廊道建設(shè)、岸線碼頭復(fù)綠、小微濕地開鑿和疏通等濕地修復(fù)行為轉(zhuǎn)化為碳匯資產(chǎn)。首年度碳匯交易總靜態(tài)收益預(yù)計(jì)可達(dá)400萬元，成為首個(gè)達(dá)到國際核證減排計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、掛牌公示的淡水濕地修復(fù)項(xiàng)目。“空氣清新，林木茂盛，溪水清澈，氣候宜人”，這些都是好山水好生態(tài)能“標(biāo)價(jià)”的好地方，為“綠水青山”到“金山銀山”，奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
在價(jià)值市場化方面，構(gòu)建了資源管理池，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化全流程全生命周期的資產(chǎn)管理。建設(shè)了覆蓋岳陽全市（含市本級(jí)及所轄13個(gè)區(qū)縣）的智慧“三資”動(dòng)態(tài)管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)，借助大數(shù)據(jù)分析模型技術(shù)，集管理、審核、預(yù)警、上圖、公物倉調(diào)劑、統(tǒng)計(jì)報(bào)表、資產(chǎn)超市于一體，對(duì)國有“三資”進(jìn)行“系統(tǒng)化、智能化、科學(xué)化、數(shù)字化”的全流程全生命周期的管理，摸清了家底、建立了管理臺(tái)賬、盤活了資源，不斷提高“三資”“活化”使用率和價(jià)值盈利水平，在三資改革的基礎(chǔ)上，以數(shù)字化管理撬動(dòng)運(yùn)行體制的變革重塑。積極推動(dòng)數(shù)字資源、數(shù)據(jù)資產(chǎn)統(tǒng)籌運(yùn)作，著力推進(jìn)數(shù)字新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
二、構(gòu)建資產(chǎn)財(cái)政體系，為高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展探新路
岳陽市積極探索、大膽創(chuàng)新國有“三資”保值增值、高效變現(xiàn)的新路徑新模式，有效促進(jìn)財(cái)政增收、資產(chǎn)增值、資本裂變，實(shí)現(xiàn)了真正意義上站頭排、打頭陣、建頭功，為全省乃至全國作出示范，提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)參考和改革示范
通過運(yùn)營“三資”，建立了“股權(quán)財(cái)政”新模式。當(dāng)前，在房地產(chǎn)下行，“土地財(cái)政”持續(xù)走弱的大環(huán)境下，尋找新的財(cái)政收入增長點(diǎn)、彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口就成為各級(jí)地方政府的關(guān)注焦點(diǎn)。岳陽在“三資”管理改革中依托新組建的財(cái)金集團(tuán)，撬動(dòng)100億注入實(shí)體企業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)基金推動(dòng)本地招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一方面是通過引進(jìn)各種社會(huì)資本、民間資本和產(chǎn)業(yè)資本，把國有資產(chǎn)的“蛋糕”做大，進(jìn)而增加優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的投資收益率，最終實(shí)現(xiàn)“注入資本-蛋糕做大-投資獲益-追加投資”的無限增益模式。另一方面，鼓勵(lì)各級(jí)地方政府開展股權(quán)投資，通過政府股權(quán)投資培育產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的持續(xù)增長。
增加資產(chǎn)財(cái)政收入，提升社會(huì)福祉。要始終堅(jiān)持“向改革要?jiǎng)恿?、向?chuàng)新要活力”，不斷進(jìn)行體制機(jī)制的內(nèi)部革新，加速推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換；大力推動(dòng)資源資產(chǎn)管理由實(shí)物形態(tài)向價(jià)值形態(tài)、由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理、由部門分散管理向統(tǒng)一管理深刻轉(zhuǎn)變。岳陽“三資”運(yùn)作改革通過策劃進(jìn)行再定位、改造再賦能等方式，以高質(zhì)量文旅融合滿足廣大市民對(duì)美好生活的追求，切實(shí)增加了人民幸福感。例如，岳陽城投集團(tuán)以“濱水生態(tài)+街區(qū)改造+文旅融合”的方式，盤活國有資產(chǎn)136宗、歷史保護(hù)建筑59處、老舊民房55棟、閑置港區(qū)廠房6棟和1000多米岸線，把老城區(qū)打造成了與岳陽樓景區(qū)毗連一體的岳陽港工業(yè)遺址公園、洞庭南路歷史文化街區(qū)。從去年起，每個(gè)周末和節(jié)假日舉辦“洞庭漁火季”系列活動(dòng)，多次被央視專題報(bào)道。2023年“十一”長假中，岳陽市境內(nèi)旅游總?cè)舜我?guī)模達(dá)到了190.18萬，較上年同期增加93.35%，旅游創(chuàng)收更是高達(dá)20.5億元人民幣，相較去年近乎翻了一番。
通過“三資”運(yùn)作改革，提高政府社會(huì)治理效能。改革開放以來，中國社會(huì)結(jié)構(gòu)由從前的國家、政府部門直接委托、由行政機(jī)構(gòu)實(shí)施的社會(huì)治理架構(gòu)關(guān)系，轉(zhuǎn)化為如今的在共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下由國家、政府部門直接面對(duì)個(gè)體群眾的社會(huì)治理架構(gòu)關(guān)系。中國多元化的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)及社會(huì)治理環(huán)境，就需要各級(jí)黨委、政府因地制宜、因時(shí)施策，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要持續(xù)推動(dòng)體制創(chuàng)新變革，讓多元化的社會(huì)治理主體融入社會(huì)治理的體制機(jī)制中。對(duì)共同富裕的戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)踐途徑等重要內(nèi)容的正確認(rèn)識(shí)和有效把握，不僅關(guān)系到本次“三資”運(yùn)作改革中岳陽國有資源資產(chǎn)資本的安全完整、合理配置和有效利用，還涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)各重點(diǎn)領(lǐng)域改革和政府職能轉(zhuǎn)變，更蘊(yùn)含了引導(dǎo)多元社會(huì)主體共同參與資源整合、提高資源運(yùn)作效能的制度安排。岳陽的“三資三化”改革，一以貫之地支持引導(dǎo)社會(huì)資本深度參與，讓市場化的資本、社會(huì)資本、非域內(nèi)的國有企業(yè)資本等活躍的市場主體都參與進(jìn)來，形成了多元主體有機(jī)共治、協(xié)同發(fā)力、共享精進(jìn)、良治向善的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理新模式。
（中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任、教授，許正中）
