摘 要：加快推動(dòng)現(xiàn)代化城市群和都市圈布局“組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化”，是優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系、提升城市群治理能力的迫切要求。“十五五”時(shí)期，需要從構(gòu)建大通道、優(yōu)化大圈群、提升大節(jié)點(diǎn)、拓展大市場(chǎng)、營(yíng)造大生態(tài)五個(gè)維度著手，制定城市群差異化發(fā)展戰(zhàn)略，暢通實(shí)體與虛擬要素流通渠道，引導(dǎo)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，賦能城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打造區(qū)域發(fā)展共同體，形成布局合理、功能互補(bǔ)、高效聯(lián)動(dòng)的城市群和都市圈發(fā)展新格局。
關(guān)鍵詞：城市群 組團(tuán)式 網(wǎng)絡(luò)化 協(xié)調(diào)發(fā)展
【中圖分類號(hào)】F061.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼全國(guó)“一盤棋”，以深化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展切實(shí)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略取得顯著成效。黨的二十屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）提出：“優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，發(fā)揮重點(diǎn)區(qū)域增長(zhǎng)極作用，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系”“加強(qiáng)重點(diǎn)城市群協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈高效協(xié)作。”[1]
推動(dòng)城市群發(fā)展已成為我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手，加快城市群一體化和都市圈同城化是適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)、深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必然要求，是促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵依托，也是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。2025年7月，中央城市工作會(huì)議部署城市工作7個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)，其中第一項(xiàng)工作任務(wù)就是著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系。著眼于提高城市對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈。更好地實(shí)現(xiàn)這一重點(diǎn)任務(wù)，需要從多方面著力，其中構(gòu)建大通道、優(yōu)化大圈群、提升大節(jié)點(diǎn)、拓展大市場(chǎng)、營(yíng)造大生態(tài)是可行的路徑。
構(gòu)建大通道，織密互聯(lián)互通的交通網(wǎng)絡(luò)
《建議》提出：“完善現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系，加強(qiáng)跨區(qū)域統(tǒng)籌布局、跨方式一體銜接，強(qiáng)化薄弱地區(qū)覆蓋和通達(dá)保障。”[2]綜合交通網(wǎng)絡(luò)作為城市運(yùn)行的“血脈”，其多模式一體化發(fā)展已成為驅(qū)動(dòng)城市內(nèi)涵式發(fā)展、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量躍升的核心引擎。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)主骨架空間布局已基本完成，城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程居世界首位。隨著城市發(fā)展呈現(xiàn)鮮明“多元化”與“協(xié)同化”特征，對(duì)空間資源高效復(fù)合利用提出更高要求，迫切需要實(shí)現(xiàn)綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)躍遷。
完善陸上大通道建設(shè)
“十四五”時(shí)期，通過(guò)補(bǔ)短板、重銜接、優(yōu)網(wǎng)絡(luò)、提效能，已經(jīng)構(gòu)建起以鐵路為主干，以公路為基礎(chǔ)，水運(yùn)、民航比較優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮的國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)。未來(lái)將以 “強(qiáng)骨干、補(bǔ)短板、促聯(lián)通”為主線，推動(dòng)不同區(qū)域形成差異化通道發(fā)展格局。東部發(fā)達(dá)城市群加快推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路與城市軌道交通在設(shè)施布局上深度融合，實(shí)現(xiàn)“運(yùn)行一張表、出行一張票”的公交化運(yùn)營(yíng)，依據(jù)客流量與客流結(jié)構(gòu)調(diào)整軌道交通班次，滿足跨城商務(wù)及通勤需求。例如，溫福高鐵2030年建成通車后，杭州至廣州將首次形成全程350公里時(shí)速的高鐵通道，大大縮短長(zhǎng)三角與珠三角的通勤時(shí)間，沿線城市在城市旅游、港口發(fā)展、人才流入等方面，將迎來(lái)新一輪發(fā)展機(jī)遇。
中西部城市群和都市圈，則應(yīng)構(gòu)建銜接大中小城市及小城鎮(zhèn)的多層次快速交通網(wǎng)絡(luò)，拓展普速鐵路覆蓋面積，完善客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)加快鐵路物流基地和專用線等短板項(xiàng)目建設(shè)，暢通大宗貨運(yùn)“公轉(zhuǎn)鐵”通道，增強(qiáng)鐵路集疏運(yùn)效能。例如，包蘭鐵路銀川至中衛(wèi)段擴(kuò)能改造工程，通過(guò)提升“西煤東運(yùn)”通道的運(yùn)輸能力，強(qiáng)化西北與華北城市群網(wǎng)絡(luò)銜接。此外，需打通公路網(wǎng)絡(luò)中的待貫通路段，推動(dòng)干線公路與城市道路無(wú)縫銜接，擴(kuò)大客運(yùn)“一站式”、貨運(yùn)“一單制”服務(wù)覆蓋范圍，豐富定制化、專業(yè)化的運(yùn)輸服務(wù)產(chǎn)品。
提升河海運(yùn)輸組織效率
在港口協(xié)作方面，支持區(qū)域性港口群深化市場(chǎng)合作，通過(guò)明確分工、聯(lián)合運(yùn)營(yíng)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)的發(fā)展格局，提升區(qū)域港口群的組合優(yōu)勢(shì)與整體競(jìng)爭(zhēng)力。
在航道升級(jí)方面，遵循“深下游、暢中游、延上游、通支流”的總體思路，推進(jìn)長(zhǎng)江水系“聯(lián)通、聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)運(yùn)”工程，重點(diǎn)整治干線航道、疏通支線航道，將全流域打造為黃金水道。同時(shí)，充分發(fā)揮長(zhǎng)江、西江黃金水道及京杭運(yùn)河的通道作用，服務(wù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角一體化等區(qū)域重大戰(zhàn)略；加快南北水運(yùn)大通道和西部陸海大通道建設(shè)，推動(dòng)江淮、平陸等新建運(yùn)河服務(wù)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并在長(zhǎng)三角、珠三角水網(wǎng)地區(qū)完善江（河）海聯(lián)運(yùn)體系，提升碼頭功能與聯(lián)運(yùn)效率，大力發(fā)展“水水中轉(zhuǎn)”業(yè)務(wù)。統(tǒng)籌陸?？臻g布局，提升水陸運(yùn)輸銜接與整合能力。
秉持“向海圖強(qiáng)”理念，以重點(diǎn)港口、經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、沿海中心城市及海洋基礎(chǔ)較好的城市為核心，打造國(guó)際航運(yùn)中心、現(xiàn)代海洋服務(wù)業(yè)中心與綜合性國(guó)際貿(mào)易大平臺(tái)，助力海洋城市群與藍(lán)色經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展，提升海洋向內(nèi)陸的輻射能力。
構(gòu)建現(xiàn)代化空港體系
以強(qiáng)化國(guó)際樞紐功能與優(yōu)化航線網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)現(xiàn)代化空港系統(tǒng)建設(shè)。打造世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群，提升國(guó)際樞紐能級(jí)，完善主要機(jī)場(chǎng)間的航權(quán)分配機(jī)制，建立時(shí)刻資源動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)制度，提供行李直掛與跨航司便捷中轉(zhuǎn)服務(wù)，提升國(guó)際航空樞紐與中小機(jī)場(chǎng)的通達(dá)性，形成以洲際干線為骨架、區(qū)域性支線為補(bǔ)充的航線網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。優(yōu)化空域資源配置，提升空域承載能力與整體運(yùn)行效率。
構(gòu)建立體化多式聯(lián)運(yùn)體系。以便捷出行為導(dǎo)向，強(qiáng)化航空樞紐與高速鐵路網(wǎng)、城市軌道交通網(wǎng)間的信息共享、標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接和流程銜接。拓展航空貨運(yùn)樞紐功能，打造通達(dá)全球主要經(jīng)濟(jì)區(qū)的全貨機(jī)航線網(wǎng)絡(luò)，配套建設(shè)專業(yè)化貨運(yùn)設(shè)施集群與冷鏈物流運(yùn)輸節(jié)點(diǎn)，保障國(guó)際貨物運(yùn)輸?shù)臅r(shí)效性與可靠性。
強(qiáng)化信息型、融合型與新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
以信息型、融合型和新型基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，為實(shí)體要素與虛擬要素的暢通流動(dòng)提供渠道。
一是系統(tǒng)布設(shè)智能感知設(shè)備和覆蓋全域的高速通信網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)新一代信息技術(shù)與現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景深度結(jié)合。通過(guò)對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)實(shí)施智慧化改造和動(dòng)態(tài)調(diào)控，提高海陸空運(yùn)輸效率，加快人流與物流的流動(dòng)速度。二是聚焦智能交通、智慧能源、智慧城市和智慧醫(yī)療四大領(lǐng)域融合設(shè)施建設(shè)，全面推進(jìn)傳統(tǒng)設(shè)施的智能化躍升。三是打造綜合交通運(yùn)輸“數(shù)據(jù)大腦”，打破不同交通管理部門、不同運(yùn)輸方式之間的信息壁壘，消除數(shù)據(jù)孤島，為信息流高速匯聚、智能分析和深度挖掘提供支撐，進(jìn)而形成以信息流帶動(dòng)人流、物流、資金流高效配置的良性循環(huán)。四是打造新型基礎(chǔ)設(shè)施，提高創(chuàng)新效率。以數(shù)字政府建設(shè)為引領(lǐng)，將數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為服務(wù)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化行政流程和服務(wù)供給模式，借助信息流引導(dǎo)，確保治理資源能夠精準(zhǔn)匹配人流、物流動(dòng)態(tài)需求。科學(xué)規(guī)劃重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)研發(fā)平臺(tái)和中試基地的空間布局，提高創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施利用效率，為技術(shù)成果在區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)、轉(zhuǎn)化與擴(kuò)散奠定基礎(chǔ)。
優(yōu)化大圈群，分組團(tuán)分類施策
著眼于提高城市對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，需要優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，遵循“強(qiáng)城、建圈、組群”城市發(fā)展基本規(guī)律。促使不同類型城市發(fā)揮各自承載功能，不同人群找到適宜的工作生活空間，對(duì)此，需從多方面持續(xù)發(fā)力。
科學(xué)優(yōu)化圈群邊界
以國(guó)家戰(zhàn)略布局和現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，作為優(yōu)化圈群邊界的根本依據(jù)。適度擴(kuò)大城市群覆蓋范圍、城市數(shù)量和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，是提升我國(guó)城市群整體能級(jí)、優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局的必然要求。當(dāng)前，不同類別的城市群在發(fā)展水平上存在差異。部分優(yōu)化提升類城市群，已具備較強(qiáng)的綜合實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，而大多培育發(fā)展類城市群，還需要進(jìn)一步夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)。有序擴(kuò)大城市群規(guī)模，有助于整合分散的資源要素，打破行政分割，形成資源高效配置的整體優(yōu)勢(shì)；同時(shí)能夠促進(jìn)供需平衡，放大規(guī)模效應(yīng)，為各層級(jí)城市群的進(jìn)階式發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[3]
以城市間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的深度和空間可達(dá)性，作為優(yōu)化圈群邊界的必要條件。經(jīng)濟(jì)聯(lián)系具體表現(xiàn)為，產(chǎn)業(yè)鏈條的跨區(qū)域深度分工融合，城市間形成相互依存、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)生態(tài)，以及存在一定規(guī)模的知識(shí)溢出、創(chuàng)新合作與人才流動(dòng)，技術(shù)交易與成果轉(zhuǎn)化順暢高效。而空間可達(dá)性提升，則意味著城市間通勤時(shí)間縮短、往來(lái)方式更加多樣，當(dāng)兩城市的經(jīng)濟(jì)腹地在地理空間上顯著重疊時(shí)，往往表明其空間通達(dá)性已達(dá)到較高水平，節(jié)點(diǎn)間也隨之形成相互滲透和輻射的發(fā)展圈層，具備城市群邊界拓展的合理動(dòng)因。[4]反之，忽視城市間內(nèi)在聯(lián)系而強(qiáng)行整合，將形成拼盤式城市群，難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。
以綜合承載能力，作為優(yōu)化圈群邊界的硬性約束。都市圈、城市群的空間范圍，具有隨發(fā)展階段動(dòng)態(tài)調(diào)整的彈性特征。隨著核心城市規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)輻射能力不斷增強(qiáng)，其實(shí)際影響邊界自然向外延伸。然而，這種擴(kuò)張必須受到自然地理?xiàng)l件、生態(tài)環(huán)境承載能力，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平等剛性約束的限制，應(yīng)堅(jiān)持動(dòng)態(tài)調(diào)整、漸進(jìn)推進(jìn)、適度合理的原則，確保新增范圍與核心區(qū)域形成功能互補(bǔ)、有機(jī)統(tǒng)一的整體。過(guò)度追求規(guī)模擴(kuò)張而忽視綜合承載能力，將會(huì)導(dǎo)致城市群功能虛化、結(jié)構(gòu)失衡，阻礙城市群組團(tuán)化進(jìn)程。
精準(zhǔn)提升圈群效能
優(yōu)化提升類城市群，需在擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模的同時(shí)強(qiáng)化全球競(jìng)爭(zhēng)力。一是加快協(xié)同發(fā)展向縱深推進(jìn)，將毗鄰的潛力區(qū)域納入?yún)f(xié)同發(fā)展體系，有序擴(kuò)大中心城市的輻射范圍。增強(qiáng)全球資源配置能力，吸引跨國(guó)公司區(qū)域性總部與頂級(jí)研發(fā)機(jī)構(gòu)集聚。二是打造開放示范高地，率先探索統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)互認(rèn)制度及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則，增強(qiáng)國(guó)際規(guī)則制定話語(yǔ)權(quán)，發(fā)揮多重國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的疊加優(yōu)勢(shì)，建設(shè)具有全球影響力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和科技創(chuàng)新策源地。三是持續(xù)優(yōu)化超大規(guī)模城市治理機(jī)制，系統(tǒng)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)跨省通辦、要素市場(chǎng)化配置等創(chuàng)新實(shí)踐，為全國(guó)城市群發(fā)展提供可參考的模板。
發(fā)展壯大類城市群，應(yīng)注重完善城市群規(guī)劃體系與強(qiáng)化區(qū)域輻射能力。一是有序擴(kuò)大人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，逐步完善“中心城市—次級(jí)節(jié)點(diǎn)—中小城鎮(zhèn)”三級(jí)體系。二是培育專業(yè)化產(chǎn)業(yè)集群，立足沿海區(qū)位優(yōu)勢(shì)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)與臨港產(chǎn)業(yè)，依托內(nèi)陸資源稟賦壯大裝備產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化改造與新興產(chǎn)業(yè)集群化布局。三是通過(guò)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移與基礎(chǔ)設(shè)施延伸，縮小圈群內(nèi)城市發(fā)展差距，同時(shí)增強(qiáng)對(duì)革命老區(qū)、資源型地區(qū)的輻射效能，發(fā)揮重要增長(zhǎng)極的帶動(dòng)作用。
培育發(fā)展類城市群，需要統(tǒng)籌生態(tài)安全與特色發(fā)展。構(gòu)建集約高效的空間格局，重點(diǎn)培育中心城市，合理拓展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；突出沿邊地區(qū)跨境合作、資源枯竭區(qū)綠色轉(zhuǎn)型、生態(tài)敏感區(qū)特色產(chǎn)業(yè)培育三類發(fā)展模式，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。創(chuàng)新生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)推行修復(fù)治理與特色產(chǎn)業(yè)融合模式，培育清潔能源等綠色產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與民生改善協(xié)同推進(jìn)。擴(kuò)大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，重點(diǎn)支持邊境口岸城市、老工業(yè)基地的基礎(chǔ)設(shè)施改造與公共服務(wù)水平提升。建立與優(yōu)化提升類城市群的結(jié)對(duì)協(xié)作機(jī)制，借鑒管理經(jīng)驗(yàn)、引入技術(shù)資源，增強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的支持力度。
提升大節(jié)點(diǎn)，推動(dòng)大中小城市嵌入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)
健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局，需要深入推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，解決城市群、都市圈內(nèi)超大城市功能過(guò)度集中，以及中小城市發(fā)展動(dòng)能不足的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，強(qiáng)化中心城市輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)中小城市特色化發(fā)展，實(shí)施差異化發(fā)展策略。
強(qiáng)化中心城市輻射帶動(dòng)
強(qiáng)化中心城市在區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展中的帶動(dòng)作用。一方面，深化數(shù)字技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合，依托中心城市的數(shù)字產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化研發(fā)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造等環(huán)節(jié)的數(shù)字化貫通，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)交互與智能匹配。培育個(gè)性化定制、共享制造等新型生產(chǎn)范式，構(gòu)建“鏈長(zhǎng)”企業(yè)帶頭、配套企業(yè)協(xié)同的數(shù)字化生產(chǎn)體系，促進(jìn)中心城市的技術(shù)溢出與標(biāo)準(zhǔn)輸出，輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群整體數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。同時(shí)，健全數(shù)字技能協(xié)同培育機(jī)制，由中心城市主導(dǎo)實(shí)施多層次數(shù)字技術(shù)培訓(xùn)計(jì)劃，系統(tǒng)提升周邊城市生產(chǎn)人員的數(shù)字素養(yǎng)，降低企業(yè)的數(shù)字技術(shù)采納與應(yīng)用門檻。另一方面，培育以競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)塑造、高精尖專業(yè)化為導(dǎo)向的“專精特新”城市，彌合“研發(fā)—制造”環(huán)節(jié)過(guò)度分離造成的產(chǎn)業(yè)鏈斷層，以此優(yōu)化城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平。[5]
強(qiáng)化中心城市在關(guān)鍵領(lǐng)域自主創(chuàng)新、區(qū)域分工協(xié)同與運(yùn)行安全可控中的支撐作用。中心城市作為城市群創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵樞紐，應(yīng)構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研用深度結(jié)合的創(chuàng)新體系，突破制約產(chǎn)業(yè)升級(jí)的“卡脖子”技術(shù)。在區(qū)域分工協(xié)同中，各中心城市應(yīng)立足自身資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，明確功能定位，與周邊城市形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的格局，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，提升城市群整體生產(chǎn)效益。此外，需加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈韌性建設(shè)，建立關(guān)鍵環(huán)節(jié)的備份系統(tǒng)與應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，確保在面對(duì)外部沖擊時(shí)能夠快速恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)。
促進(jìn)中小城市特色化發(fā)展
發(fā)揮中等規(guī)模城市在城市群發(fā)展中的銜接功能。明確中等城市與中心城市的功能互補(bǔ)路徑，以及本地產(chǎn)業(yè)承接的重點(diǎn)領(lǐng)域，依托中心城市的規(guī)模效應(yīng)，強(qiáng)化自身專業(yè)化生產(chǎn)能力，重點(diǎn)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)承載平臺(tái)，包括特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技成果轉(zhuǎn)化基地、飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)等。實(shí)現(xiàn)與中心城市產(chǎn)業(yè)鏈的精準(zhǔn)對(duì)接，降低企業(yè)跨區(qū)域布局的制度性與經(jīng)營(yíng)性成本，承接中心城市疏解的制造環(huán)節(jié)，并形成規(guī)模化生產(chǎn)能力，推動(dòng)技術(shù)成果在本地轉(zhuǎn)化落地。同時(shí)，可將本地涌現(xiàn)的新需求、新工藝反饋至中心城市，為創(chuàng)新迭代提供實(shí)踐依據(jù)。
深度挖掘小城市在城市群網(wǎng)絡(luò)中的差異化發(fā)展?jié)摿ΑＰ〕鞘惺芟抻谝?guī)模體量，應(yīng)以“小而美”“專而精”的產(chǎn)業(yè)生態(tài)取代同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，在細(xì)分領(lǐng)域形成不可替代的核心競(jìng)爭(zhēng)力。立足本地獨(dú)特的資源稟賦，充分挖掘和活化利用歷史文化資源，通過(guò)創(chuàng)意轉(zhuǎn)化和品牌塑造，培育具有鮮明地域標(biāo)識(shí)的文化和藝術(shù)產(chǎn)業(yè)；依托良好的自然生態(tài)本底，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，打造城市群內(nèi)知名綠色品牌和康養(yǎng)休閑目的地；聚焦某一細(xì)分制造領(lǐng)域或生產(chǎn)環(huán)節(jié)，建設(shè)具有全國(guó)乃至全球影響力的“單項(xiàng)冠軍”集群或特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，進(jìn)而與大中城市形成鮮明的錯(cuò)位互補(bǔ)關(guān)系，深度融入、平等參與并充分受益于區(qū)域協(xié)同發(fā)展大格局。
拓展大市場(chǎng)，以需求側(cè)賦能區(qū)域增長(zhǎng)
在當(dāng)前發(fā)展要求下，大中小城市之間、同一城市群內(nèi)部的城市之間，應(yīng)當(dāng)是合作大于競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。而城市群或都市圈的合作競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，關(guān)鍵在于中心城市發(fā)揮帶頭作用，重點(diǎn)形成統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則體系、發(fā)展城市群內(nèi)部消費(fèi)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)與周邊中小城市共同策劃、共同建設(shè)、共同分享收益。
統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則體系
以產(chǎn)權(quán)保護(hù)與市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，促進(jìn)要素合理流動(dòng)。在產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域，需建立跨區(qū)域產(chǎn)權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)數(shù)字化手段實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)登記信息的全域共享，解決異地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中的權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題。在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，應(yīng)強(qiáng)化制度統(tǒng)一性，深化全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理，嚴(yán)禁地方通過(guò)隱性條款、審批流程變異等方式增設(shè)準(zhǔn)入限制，推動(dòng)企業(yè)登記注冊(cè)數(shù)據(jù)跨省實(shí)時(shí)共享，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)在城市群全域范圍內(nèi)的互認(rèn)通用，消除“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”的制度性障礙。[6]建立跨行政邊界的要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，包括統(tǒng)一的要素確權(quán)登記體系、區(qū)域性要素交易平臺(tái)，破除阻礙資本、技術(shù)、人才、數(shù)據(jù)自由流動(dòng)與高效循環(huán)的制度壁壘。
以公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，促進(jìn)要素高效流動(dòng)。在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、金融服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，構(gòu)建事前指引標(biāo)準(zhǔn)化、事中監(jiān)測(cè)智能化、事后執(zhí)法規(guī)范化的監(jiān)管模式。其中，事前指引需細(xì)化審查清單，對(duì)平臺(tái)“二選一”、金融機(jī)構(gòu)“歧視性授信”等行為劃定紅線，同時(shí)建立審查流程公開機(jī)制，落實(shí)“清單之外無(wú)禁區(qū)”，針對(duì)新業(yè)態(tài)特點(diǎn)，動(dòng)態(tài)更新審查標(biāo)準(zhǔn)，避免因規(guī)則滯后導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)失序。事中監(jiān)測(cè)可依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)測(cè)算競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)，對(duì)平臺(tái)的壟斷行為自動(dòng)預(yù)警，實(shí)現(xiàn)從“被動(dòng)受理”到“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)”的轉(zhuǎn)變。事后執(zhí)法需統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)，建立跨部門聯(lián)合懲戒機(jī)制。對(duì)查實(shí)的違法主體，除對(duì)其依法實(shí)施市場(chǎng)禁入、信用降級(jí)等處罰外，還應(yīng)限制其參與政府采購(gòu)等公共資源交易。同時(shí)完善糾錯(cuò)救濟(jì)渠道，適當(dāng)給予市場(chǎng)主體糾錯(cuò)空間。
以信用評(píng)價(jià)體系保障要素有序流動(dòng)。在要素交易登記、項(xiàng)目審批備案、資質(zhì)認(rèn)定核查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嵌入信用承諾制度。實(shí)施以信用風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為依據(jù)的差異化監(jiān)管機(jī)制，依據(jù)市場(chǎng)主體的信用評(píng)價(jià)，對(duì)信用良好的經(jīng)營(yíng)主體予以免檢、少檢，對(duì)失信主體提高重點(diǎn)監(jiān)管的頻次和力度。建立信用信息便捷化查詢系統(tǒng)與聯(lián)合獎(jiǎng)懲響應(yīng)機(jī)制，強(qiáng)化“一處違法失信、全域經(jīng)營(yíng)受限”的懲戒效果，營(yíng)造公平透明且可預(yù)期的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
拓展消費(fèi)賦能網(wǎng)絡(luò)
以城市群和都市圈作為消費(fèi)激勵(lì)政策的實(shí)施載體。一是設(shè)立跨城消費(fèi)專項(xiàng)激勵(lì)政策。重點(diǎn)對(duì)特色旅游、候鳥康養(yǎng)等具有顯著城市關(guān)聯(lián)特征的消費(fèi)支出，設(shè)計(jì)并實(shí)施專項(xiàng)激勵(lì)措施。例如，發(fā)放專項(xiàng)消費(fèi)券，對(duì)符合條件的文旅消費(fèi)給予獎(jiǎng)勵(lì)；推出異地康養(yǎng)補(bǔ)貼計(jì)劃，由城市組團(tuán)共同出資，引導(dǎo)和強(qiáng)化消費(fèi)流動(dòng)，深化城市群內(nèi)部市場(chǎng)融合。二是設(shè)計(jì)面向新型消費(fèi)領(lǐng)域的精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。針對(duì)健康養(yǎng)老、智能家居、低空經(jīng)濟(jì)等增長(zhǎng)潛力顯著的新型消費(fèi)業(yè)態(tài)，推行“定向消費(fèi)場(chǎng)景識(shí)別”與“目標(biāo)受益人群匹配”相結(jié)合的補(bǔ)貼策略。例如，劃定文化創(chuàng)意街區(qū)、低空飛行體驗(yàn)區(qū)、智慧康養(yǎng)基地的空間范圍，識(shí)別不同消費(fèi)群體，依據(jù)消費(fèi)金額、消費(fèi)頻次等指標(biāo)實(shí)施階梯式補(bǔ)貼，激發(fā)特定領(lǐng)域的消費(fèi)需求。
以城市群作為消費(fèi)網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)劃客體。構(gòu)建城市群內(nèi)部“國(guó)際消費(fèi)中心—區(qū)域商業(yè)中心—社區(qū)生活圈”三級(jí)消費(fèi)網(wǎng)絡(luò)，拓展消費(fèi)空間。國(guó)際消費(fèi)中心通過(guò)建設(shè)具有全球影響力的消費(fèi)地標(biāo)，引進(jìn)國(guó)際品牌資源，借鑒前沿消費(fèi)模式，形成集購(gòu)物、文化、娛樂(lè)于一體的消費(fèi)高地。區(qū)域商業(yè)中心可整合本地特色產(chǎn)業(yè)資源與外部?jī)?yōu)質(zhì)供給，打造具有區(qū)域辨識(shí)度的消費(fèi)場(chǎng)景。例如，在制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚的城市，打造融合產(chǎn)品展示、產(chǎn)地參觀、模型定制的體驗(yàn)式消費(fèi)中心。社區(qū)生活圈直接對(duì)接居民日常消費(fèi)需求，保障基本消費(fèi)便利性，完善社區(qū)商業(yè)配套，提升居民消費(fèi)滿意度。此外，全面暢通跨城商品退換貨渠道，推行線上線下一體化退貨制度，建立異地退換貨服務(wù)中心與資金先行墊付機(jī)制。
營(yíng)造大生態(tài)，構(gòu)建城市群發(fā)展共同體
《建議》提出：“深化跨行政區(qū)合作，健全區(qū)域間規(guī)劃統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、利益共享等機(jī)制，拓展流域經(jīng)濟(jì)等模式。”[7]構(gòu)建城市群發(fā)展共同體，要求進(jìn)一步完善區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制，強(qiáng)化制度保障體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)共建共享。對(duì)此，需進(jìn)一步深化政務(wù)服務(wù)跨區(qū)域合作，破除影響要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，完善社會(huì)保障轉(zhuǎn)移接續(xù)等機(jī)制。
完善區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制。一是完善區(qū)域協(xié)同治理的組織，在領(lǐng)導(dǎo)小組、執(zhí)委會(huì)、理事會(huì)等機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)企業(yè)聯(lián)盟等社會(huì)化參與主體，按照企業(yè)出題、企業(yè)判卷等方式，改變以往協(xié)調(diào)治理中企業(yè)參與較弱的局面。二是構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益共享的共同體機(jī)制。在生態(tài)治理領(lǐng)域，破解“環(huán)保成本本地化、生態(tài)效益區(qū)域化”問(wèn)題，落實(shí)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”。對(duì)于大氣污染等跨域流動(dòng)性強(qiáng)的環(huán)境問(wèn)題，制定統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)，并建立覆蓋全域的聯(lián)合監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。對(duì)城際鐵路、能源管網(wǎng)等重大跨域項(xiàng)目，通過(guò)清晰的股權(quán)配置規(guī)則與收益分成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)成本共擔(dān)與利益共享的動(dòng)態(tài)平衡，保障建設(shè)成果惠及所有參與主體。
強(qiáng)化制度保障體系。通過(guò)基本公共服務(wù)制度一體化，為資源要素跨域流動(dòng)減負(fù)。在人才要素領(lǐng)域，全面推行“城市群人才卡”制度，實(shí)現(xiàn)“人才等級(jí)”在全域范圍內(nèi)的無(wú)障礙互認(rèn)；保證跨城就業(yè)人員社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)年限自動(dòng)累積，重點(diǎn)解決隨遷子女在義務(wù)教育階段就近入學(xué)問(wèn)題，徹底化解人才流動(dòng)的“后顧之憂”。在資本要素領(lǐng)域，著力建設(shè)區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)互聯(lián)互通機(jī)制，鼓勵(lì)科技型中小企業(yè)在城市群內(nèi)符合資質(zhì)的任一市場(chǎng)平臺(tái)掛牌融資；在數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療電子病歷互認(rèn)、交通違章信息異地處理，同步建立嚴(yán)格的數(shù)據(jù)安全分級(jí)分類審查與監(jiān)管機(jī)制，保障數(shù)據(jù)安全。
通過(guò)強(qiáng)化剛性監(jiān)督制度，確保城際合作從協(xié)議走向?qū)嵭?。建立科學(xué)、量化、導(dǎo)向清晰的城市群協(xié)同發(fā)展考核評(píng)價(jià)體系，將跨區(qū)域重大合作項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)效、要素跨城流動(dòng)便利度、生態(tài)環(huán)境改善成效等核心指標(biāo)納入地方政府年度績(jī)效考核范疇，以“履責(zé)獲益、失責(zé)受懲”杜絕形式化協(xié)作。
【本文作者為南開大學(xué)中國(guó)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任、教授、博導(dǎo)】
注釋略
責(zé)編：李 懿／美編：石 玉