2025年7月，中央城市工作會議部署七個方面重點任務，其中包括“著力建設便捷高效的智慧城市”。8月，《中共中央 國務院關于推動城市高質量發(fā)展的意見》發(fā)布，其中在“推動城市治理智慧化精細化”部分，提出“打造集約統(tǒng)一、數(shù)據融合、高效協(xié)同的城市數(shù)字底座”，對下一步我國智慧城市建設和發(fā)展，具有重要指導意義。

打造城市數(shù)字底座勢在必行

近年來，我國智慧城市建設取得顯著成效，同時存在一些值得重視的問題，其中之一，就是如何打破系統(tǒng)、部門壁壘，實現(xiàn)數(shù)據要素的高效配置和共享。解決這一難題的途徑，需要大力推進城市物聯(lián)感知空間底座建設，打造城市數(shù)字底座。

物聯(lián)感知全域空間底座，是指以物聯(lián)網技術為核心，融合新一代信息技術，如5G、人工智能等，在一定的區(qū)域管轄范圍內，構建起一個覆蓋“天空地海”全空間，貫穿一定區(qū)域全層級，連接公共安全、交通出行、生態(tài)環(huán)境、城市管理、民生服務等全領域的綜合性感知網絡體系。其要旨在于打破“信息孤島”和“數(shù)據煙囪”，通過統(tǒng)一的標準規(guī)范和技術架構，將分散在區(qū)域內各個角落的感知設備，如攝像頭、傳感器、智能終端等連接起來，實現(xiàn)對區(qū)域的物理空間、社會運行、民生需求等多維度信息的實時采集、匯聚、分析與共享，最終形成“全域感知、全域互聯(lián)、全域智能”的區(qū)域運行感知能力，為城市管理者提供“看得見、摸得著、管得好”的數(shù)字化治理工具，也為市民提供更便捷、更安全、更舒適的生活體驗。在這樣的物聯(lián)感知空間底座上，構建一體化智能化數(shù)據平臺，就共同構成城市的數(shù)字底座，構成城市數(shù)字化治理的重要基礎設施。

例如，重慶市按照“應編盡編、應接盡接”原則，接入攝像頭、水位計、煙感等感知設備超200類，在線率超80%；實現(xiàn)感知資源與三級治理中心（市、區(qū)、街鎮(zhèn)）、六大系統(tǒng)（政治、經濟、社會、文化、生態(tài)、法治）、基層智治共享，成功向三級治理中心推送告警信息，生成事件流轉處置，共享風險一張圖、基層智治等實戰(zhàn)實效。根據數(shù)字重慶戰(zhàn)略部數(shù)據，截至2025年8月，重慶共完成全市650個部門共計785個行業(yè)系統(tǒng)對接，統(tǒng)籌納管全市共計3240類、2000萬只感知終端設備接入；感知數(shù)據資源涉及社會感知、視頻感知、物聯(lián)感知和衛(wèi)星感知四大板塊。重慶市物聯(lián)感知空間底座建設的2年多時間，城市應急響應速度提升300%，資源調度效率躍升150%，感知基礎設施建設成本下降30%。

這樣的新型數(shù)字基礎設施，目前在大多數(shù)城市并沒有完全建立起來。一些城市雖然構建了城市數(shù)據平臺，但底層沒有物聯(lián)感知空間底座的支撐，其深層問題主要有以下三個方面。

存在數(shù)據分散與“孤島”現(xiàn)象。一些城市數(shù)據存儲與管理主要集中在部門或不同層級，各自為政。例如，自然資源、規(guī)劃部門擁有詳細的地理空間數(shù)據，而交通部門掌握著交通流量、道路設施等數(shù)據，兩者數(shù)據相互獨立，缺乏有效的整合與共享機制。這導致在城市建設項目中，如新建道路時，規(guī)劃部門難以快速獲取準確的現(xiàn)有交通流量數(shù)據作為參考，交通部門也無法及時知曉規(guī)劃變更對交通布局的潛在影響，阻礙跨部門業(yè)務協(xié)同，降低城市管理效率。

數(shù)據共享面臨障礙。各部門、行業(yè)數(shù)據格式、標準不統(tǒng)一，成為數(shù)據共享的阻礙。例如，環(huán)保部門對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據的記錄格式，與統(tǒng)計部門人口數(shù)據格式差異巨大，使得數(shù)據在共享交換時，需要花費大量時間和精力進行格式轉換與適配。而且，數(shù)據共享的申請流程繁瑣復雜，部門間數(shù)據共享往往需要經過層層審批，從提交申請到最終獲取數(shù)據，耗時較長，無法滿足一些對時效性要求高的業(yè)務場景，如突發(fā)公共事件的應急處理等。

物聯(lián)感知設備零散且缺乏統(tǒng)籌。城市中攝像頭、傳感器等設備由不同主體建設和管理，如公安部門部署大量治安監(jiān)控攝像頭，城管部門安裝用于城市管理的環(huán)境監(jiān)測傳感器。這不僅會造成設備重復建設，浪費資源，還可能導致感知數(shù)據無法形成合力。不同區(qū)域的感知設備覆蓋不均衡，部分老舊城區(qū)感知設備不足，難以對城市全域進行全面、實時的感知與監(jiān)測，影響城市治理的精細化程度。

城市數(shù)字底座的基礎支撐功能

在數(shù)字化加速推進的背景下，城市治理的數(shù)字化轉型成為必然趨勢。構建一體化智能化數(shù)據平臺和城市物聯(lián)感知全域空間底座，是順應時代發(fā)展、提升城市核心競爭力的戰(zhàn)略之舉，在數(shù)據資源整合、城市規(guī)劃建設、公共服務優(yōu)化等多方面，具有深遠意義。

優(yōu)化資源配置，避免重復建設。構建統(tǒng)一平臺和底座，可對全市數(shù)據資源和物聯(lián)感知設備進行統(tǒng)籌規(guī)劃與管理。以基礎設施建設為例，通過共享地理信息、人口分布等數(shù)據，合理規(guī)劃水、電、氣等公共設施布局，避免盲目建設。在物聯(lián)感知設備方面，統(tǒng)一規(guī)劃可整合現(xiàn)有設備資源，根據城市需求進行合理補充與升級，減少不必要的設備重復購置，提高資源利用效率。

打破數(shù)據壁壘，實現(xiàn)資源高效整合。城市治理涉及眾多部門，如果各部門數(shù)據分散存儲，形成“數(shù)據孤島”，信息難以共享。一體化智能化數(shù)據平臺的構建，能夠打通部門間的數(shù)據通道，實現(xiàn)交通、醫(yī)療、環(huán)保、政務等多領域數(shù)據的統(tǒng)一采集、存儲和管理。其自動識別和清洗不同格式、標準的數(shù)據，將分散的數(shù)據資源整合為有機整體，為城市治理提供全面、準確的數(shù)據支持。城市物聯(lián)感知全域空間底座則為這些數(shù)據提供空間坐標基準，使各類數(shù)據能夠精準定位和關聯(lián)分析。例如，在城市交通治理中，整合交通流量、道路設施、公交運營等數(shù)據，結合城市物聯(lián)感知全域空間底座，可直觀呈現(xiàn)交通擁堵狀況及影響范圍，為交通優(yōu)化決策提供有力依據，提升數(shù)據資源的利用效率和價值。

提升城市治理的整體性、協(xié)同性和精準性。物聯(lián)感知空間底座全量全域接入各類感知設備，為城市運行提供海量實時數(shù)據。在優(yōu)化城市規(guī)劃、建設和推動科學決策方面，傳統(tǒng)城市規(guī)劃往往依賴經驗判斷和有限的數(shù)據支撐，缺乏科學性和前瞻性。有了一體化智能化數(shù)據平臺和城市物聯(lián)感知全域空間底座，城市管理者可以獲取海量的城市數(shù)據，包括人口分布、經濟發(fā)展、土地利用、基礎設施等信息。通過對這些數(shù)據的深度分析和可視化呈現(xiàn)，能夠清晰了解城市發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃建設中的問題和不足。例如，在進行新城區(qū)規(guī)劃時，依據人口增長趨勢和產業(yè)布局需求數(shù)據，確定合適的土地開發(fā)區(qū)域和基礎設施建設規(guī)模；在舊城改造中，利用相關數(shù)據評估建筑物的使用年限、安全狀況等，制定合理的改造方案，實現(xiàn)城市規(guī)劃建設的科學化、精準化，避免資源浪費和決策失誤。在應急管理方面，當發(fā)生自然災害或突發(fā)事件時，數(shù)據平臺整合災害相關數(shù)據，如災害類型、影響范圍、受災人員信息等，結合城市物聯(lián)感知全域空間底座為應急救援指揮提供精準的地理信息支持，優(yōu)化救援路線規(guī)劃和資源調配，提高應急響應速度和救援效率，保障城市居民的生命財產安全。

創(chuàng)新公共服務模式，提升市民生活質量。一體化智能化數(shù)據平臺和城市物聯(lián)感知全域空間底座，為公共服務創(chuàng)新提供技術支撐。在政務服務領域，平臺整合各部門政務數(shù)據，通過智能分析和自然語言處理技術，實現(xiàn)政務服務的智能化辦理，市民可以通過線上平臺快速辦理各類政務事項，提高辦事效率。在醫(yī)療、教育等領域，利用數(shù)據平臺分析居民的健康需求和教育需求，結合城市物聯(lián)感知全域空間底座合理布局醫(yī)療設施和教育資源，實現(xiàn)公共服務資源的優(yōu)化配置。同時，基于數(shù)據平臺和城市物聯(lián)感知全域空間底座開發(fā)的智慧城市應用，如智能交通導航、智慧社區(qū)服務等，為市民提供更加便捷、高效、智能的生活體驗，提升市民的獲得感、幸福感、安全感。

促進產業(yè)升級，推動城市經濟發(fā)展。一體化智能化數(shù)據平臺和城市物聯(lián)感知全域空間底座的構建，能夠吸引大數(shù)據、人工智能、物聯(lián)網等新興產業(yè)企業(yè)入駐，促進產業(yè)集聚和創(chuàng)新發(fā)展。這些數(shù)據資源為企業(yè)提供豐富的信息資產，企業(yè)可以通過對數(shù)據的分析和挖掘，發(fā)現(xiàn)市場需求和商業(yè)機會，進行產品創(chuàng)新和服務升級。在城市規(guī)劃建設中，結合城市物聯(lián)感知全域空間底座優(yōu)化產業(yè)空間布局，提高產業(yè)發(fā)展的協(xié)同性和競爭力。

加快構建城市數(shù)字底座的著力點

各城市在打造集約統(tǒng)一、數(shù)據融合、高效協(xié)同的城市數(shù)字底座時，需結合本地實際，制定明確目標，通過原有公共數(shù)據平臺和新搭建的物聯(lián)感知全域空間底座的深度融合，支撐各級各系統(tǒng)各領域應用創(chuàng)新，實現(xiàn)算力存儲“一朵云”、通信傳輸“一張網”、數(shù)據要素“一組庫”、數(shù)字資源“一本賬”。

制定統(tǒng)一的數(shù)據標準和規(guī)范。通過制定統(tǒng)一的數(shù)據采集、存儲、傳輸和處理標準，確保不同來源、不同格式的數(shù)據能夠相互兼容。重點圍繞城市感知體系總體規(guī)范、系統(tǒng)規(guī)范、數(shù)據規(guī)范、安全規(guī)范等多個維度，編制城市物聯(lián)感知體系標準規(guī)范。例如，在地理信息數(shù)據方面，統(tǒng)一坐標系統(tǒng)、數(shù)據格式和編碼規(guī)則，使交通部門的道路數(shù)據、環(huán)保部門的監(jiān)測點位數(shù)據、住建部門的建筑數(shù)據等，都能基于相同的標準進行整合和共享。同時，建立數(shù)據質量評估和管理規(guī)范，對數(shù)據的準確性、完整性和時效性進行嚴格把控，保證共享數(shù)據的質量，為數(shù)據的有效利用奠定基礎。

搭建統(tǒng)一數(shù)據平臺，匯聚融合多源數(shù)據。統(tǒng)一數(shù)據平臺是數(shù)據匯聚、管理和分發(fā)的中樞。該平臺與城市各部門的信息系統(tǒng)進行對接，實現(xiàn)數(shù)據的集中存儲和管理。各部門將自身的數(shù)據上傳至平臺，經過審核和處理后，其他部門可以根據權限申請獲取所需數(shù)據。

其一，整合政務數(shù)據資源。構建全市統(tǒng)一的數(shù)據資源管理平臺，對市級部門、區(qū)縣及鎮(zhèn)街的政務數(shù)據進行梳理與整合，要求各部門打破數(shù)據壁壘，按照統(tǒng)一標準規(guī)范，將規(guī)劃、交通、環(huán)保、公安等領域數(shù)據接入平臺，實現(xiàn)政務數(shù)據的集中匯聚與共享。例如，在城市交通規(guī)劃項目中，交通部門與規(guī)劃部門可基于共享數(shù)據，協(xié)同制定科學合理的交通規(guī)劃方案，提高規(guī)劃的前瞻性與實用性。

其二，融合社會與市場數(shù)據。積極引導社會機構與企業(yè)參與數(shù)據共享。通過制定激勵政策，鼓勵互聯(lián)網企業(yè)、科研機構等將其掌握的與城市運行相關的數(shù)據，如互聯(lián)網出行數(shù)據、商業(yè)消費數(shù)據等，依法依規(guī)接入一體化物理底座。例如，在商業(yè)布局優(yōu)化中，利用互聯(lián)網企業(yè)提供的消費熱力圖數(shù)據，結合政府部門的人口分布、交通流量等數(shù)據，合理規(guī)劃商業(yè)設施建設，提升城市商業(yè)活力與資源配置效率。

其三，統(tǒng)籌感知設備布局。對全市范圍內的物聯(lián)感知設備進行統(tǒng)一規(guī)劃布局。依據城市功能分區(qū)、人口密度、基礎設施分布等因素，合理確定攝像頭、傳感器等設備的安裝位置與密度，避免重復建設與覆蓋盲區(qū)。在老舊城區(qū)改造項目中，同步規(guī)劃安裝環(huán)境監(jiān)測傳感器、智能安防攝像頭等設備，提升老舊區(qū)域的感知能力，實現(xiàn)城市全域感知網絡的均衡覆蓋。

其四，升級與新增感知設備。對現(xiàn)有物聯(lián)感知設備進行技術升級，提高設備的感知精度與穩(wěn)定性。例如，將傳統(tǒng)的交通流量監(jiān)測設備升級為具備智能識別功能的高清攝像頭，可準確識別車輛類型、數(shù)量、車速等信息。同時，根據城市治理新需求，新增城市噪音監(jiān)測傳感器、橋梁結構健康監(jiān)測傳感器等設備，豐富感知維度，為城市精細化治理提供更全面的數(shù)據支持。

與一體化智能化數(shù)據平臺協(xié)同。城市物聯(lián)感知全域空間底座與一體化智能化數(shù)據平臺緊密協(xié)作，共同推動數(shù)據共享。一體化智能化數(shù)據平臺負責對多源數(shù)據進行采集、清洗和深度分析，為城市物聯(lián)感知全域空間底座提供豐富的數(shù)據資源；城市物聯(lián)感知全域空間底座則為數(shù)據賦予空間坐標和地理意義，使數(shù)據在空間維度上實現(xiàn)共享和應用。例如，在城市交通治理中，數(shù)據平臺整合交通流量、車輛軌跡、公交運營等數(shù)據，經過分析處理后傳輸給城市物聯(lián)感知全域空間底座，城市物聯(lián)感知全域空間底座將這些數(shù)據在地圖上進行可視化展示，并與其他地理信息數(shù)據相結合，為交通管理部門、出行市民等提供實時、準確的交通信息服務，實現(xiàn)數(shù)據在不同主體間的共享和利用。

強化技術支撐體系，保障底座高效運行。城市物聯(lián)感知全域空間底座與一體化智能化數(shù)據平臺搭建好、投入運行后，還需要加強其運行的技術保障，包括數(shù)據處理、基礎網絡建設、地理信息系統(tǒng)技術等，保障城市數(shù)字治理順暢、穩(wěn)定。

其一，提升數(shù)據處理能力。建設高性能的數(shù)據中心，配備先進的服務器、存儲設備與大數(shù)據處理軟件。采用分布式計算、云計算等技術，提高數(shù)據存儲與計算能力，實現(xiàn)對海量感知數(shù)據的快速處理與分析。在應對突發(fā)公共事件時，能夠迅速對各類感知數(shù)據進行整合分析，為決策提供及時準確的數(shù)據依據。

其二，完善通信網絡建設。依托5G、物聯(lián)網等通信技術，構建高速、穩(wěn)定的通信網絡，保障感知設備與數(shù)據平臺之間的數(shù)據傳輸暢通。在偏遠山區(qū)等網絡覆蓋薄弱區(qū)域，加強基站建設與信號優(yōu)化，確保感知數(shù)據能夠實時、完整地傳輸至一體化物理底座，提升城市感知網絡的整體通信質量。

其三，加強地理信息系統(tǒng)（GIS）技術應用。地理信息系統(tǒng)（GIS）是城市物聯(lián)感知全域空間底座的關鍵技術，為數(shù)據共享提供空間可視化和分析的能力。通過GIS技術，將不同類型的數(shù)據與地理空間坐標相關聯(lián)，以地圖的形式直觀展示數(shù)據的空間分布和相互關系。例如，在城市規(guī)劃中，將土地利用數(shù)據、人口分布數(shù)據、基礎設施數(shù)據等在GIS地圖上進行疊加展示，規(guī)劃部門、建設部門和其他相關單位可以通過城市物聯(lián)感知全域空間底座共享這些數(shù)據，從空間維度共同分析城市發(fā)展需求，制定科學合理的規(guī)劃方案。

建立數(shù)據共享安全機制。在實現(xiàn)數(shù)據共享的同時，保障數(shù)據安全至關重要。應建立完善的數(shù)據共享安全機制，包括訪問控制、數(shù)據加密、安全審計等措施。通過設置嚴格的用戶權限管理，確保只有經過授權的部門和人員才能訪問相應的數(shù)據；對傳輸和存儲的數(shù)據進行加密處理，防止數(shù)據泄露和篡改；對數(shù)據共享過程進行實時審計和監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和處理安全隱患，在保障數(shù)據安全的前提下，實現(xiàn)數(shù)據的有效共享。

深化城市物聯(lián)感知AI大模型應用。隨著物聯(lián)網、大數(shù)據和人工智能技術的快速發(fā)展，大模型的發(fā)展逐漸進入快車道。在需求端，逐漸開始運用大模型底座進行決策分析和業(yè)務流程優(yōu)化。基于物聯(lián)感知全生命周期數(shù)據，構建城市物聯(lián)感知AI大模型應用，主要包括多模態(tài)數(shù)據分析、感知數(shù)據趨勢分析、政策機制分析、物聯(lián)圖譜分析、產業(yè)現(xiàn)狀分析、圖片檢索、設備故障診斷，以及物聯(lián)感知垂直領域的智能問答系統(tǒng)等。

作者 | 中共中央黨校（國家行政學院）教授，第三、第四屆國家信息化專家咨詢委員會委員 汪玉凱

選自 |《國家治理》雜志2025年第19期